酒類管理體制：從爭(zhēng)論到務(wù)實(shí)

酒類是否恢復(fù)專賣管理體制，成為改革開放以來(lái)一個(gè)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題，也是一個(gè)需要回答的問(wèn)題。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到酒類專賣已難持續(xù)，建立政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的酒類管理體制才是求真務(wù)實(shí)之道。

目前，國(guó)務(wù)院組建了國(guó)家食品安全委員會(huì)統(tǒng)管食品安全工作，國(guó)家工業(yè)和信息化部對(duì)酒類發(fā)展進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，中國(guó)酒業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)組織協(xié)助政府發(fā)揮行業(yè)服務(wù)與行業(yè)管理職能。

通過(guò)40年的探索，政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的酒類管理體制初步建成。

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酒類專賣的歷史回顧

酒作為特殊商品，承載著文化、財(cái)政和社會(huì)等元素，因此受到歷朝歷代的重視。自古以來(lái)，酒政大致有三種形式：禁酒、稅酒(寓禁于征)、榷酒(或稱“榷沽”，即專賣)。

新中國(guó)成立后，也在不斷探討酒類產(chǎn)銷管理的最佳模式。

據(jù)知情人介紹，我國(guó)從1951年開始對(duì)酒類產(chǎn)品實(shí)行專賣，將酒類產(chǎn)銷全部納入國(guó)家計(jì)劃，輕工部門管生產(chǎn)，商業(yè)部門管銷售，產(chǎn)品由指定的國(guó)營(yíng)酒廠生產(chǎn)，國(guó)營(yíng)糖酒公司進(jìn)行統(tǒng)購(gòu)包銷。按照財(cái)政部頒發(fā)的《專賣事業(yè)暫行條例》，采取“先城市，后農(nóng)村”的步驟，在各地設(shè)立酒類專賣機(jī)構(gòu)，到1952年除臺(tái)灣和西藏外大部分地區(qū)實(shí)行了酒類專賣管理，這對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家節(jié)約糧食、增加財(cái)政收入起到了重要作用。

但執(zhí)行效果并不理想。針對(duì)糧食緊缺、農(nóng)村小酒廠盲目發(fā)展、私賣私釀嚴(yán)重、偷漏稅普遍等情況，1963年8月，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)酒類專賣管理的通知》，對(duì)酒類產(chǎn)銷進(jìn)行整頓。

“文革”期間，酒類專賣陷入停頓狀態(tài)。1978年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了原商業(yè)部、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)酒類專賣管理工作的報(bào)告》，重申酒類專賣的方針。但是，許多省市并未恢復(fù)酒類專賣。

1980年，原商業(yè)部針對(duì)當(dāng)時(shí)酒類專賣名存實(shí)亡的狀況，向國(guó)務(wù)院建議取消專賣，另行研究管理辦法，并自行撤銷了專賣管理機(jī)構(gòu)。

1980年后，國(guó)務(wù)院曾多次開會(huì)專門研究酒類管理問(wèn)題。1990年，國(guó)務(wù)院第129次總理辦公會(huì)，確定由國(guó)務(wù)院法制局牽頭會(huì)同商業(yè)、輕工兩部共同起草《酒類管理?xiàng)l例》，但對(duì)是否實(shí)行全國(guó)性的酒類專賣“暫不定論”。由于各種原因，該條例至今未出臺(tái)。

但部分省市堅(jiān)持了酒類專賣，有的還制定了地方性酒類管理法規(guī)。同時(shí)，一些部門和人士從良好的愿望出發(fā)，也在不斷呼吁實(shí)施酒類專賣。為此，國(guó)家有關(guān)部門多次組織了認(rèn)真的調(diào)查研究。

如1996年，國(guó)務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)在《關(guān)于恢復(fù)酒類專賣制度，增加財(cái)政收入的建議》的一封群眾來(lái)信上作了批示。根據(jù)批示精神，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭組成包括財(cái)政部、內(nèi)貿(mào)部、農(nóng)業(yè)部、輕工總會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商局、國(guó)家旅游局、海關(guān)總署等部門參加的聯(lián)合調(diào)查組，先后赴貴州、四川、山東、廣東、海南進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并約請(qǐng)北京等8個(gè)省市的有關(guān)代表召開了座談會(huì)，還向全國(guó)30個(gè)省區(qū)市發(fā)了調(diào)查問(wèn)卷。此次調(diào)研全面深入，較有說(shuō)服力地論證了酒類專賣難以為繼的原因。

對(duì)酒類專賣的不同意見

調(diào)研過(guò)程中出現(xiàn)的不同意見，主要集中在對(duì)酒業(yè)的管理采取何種體制、誰(shuí)來(lái)管怎么管的問(wèn)題上，分歧的重點(diǎn)是要不要實(shí)行專賣管理。

部分地區(qū)和部門認(rèn)為，“應(yīng)盡早在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的酒類專賣管理體制并出臺(tái)國(guó)家酒類專賣法”。

他們認(rèn)為，實(shí)行酒類專賣的必要性首先在于解決酒類產(chǎn)銷中存在的各種問(wèn)題，其次，解決產(chǎn)銷條塊分割管理體制問(wèn)題，再次，解決酒類專賣機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期政企不分、人員不落實(shí)、經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源等問(wèn)題，最后是古今中外都有實(shí)行酒類專賣的先例。

可是對(duì)采取何種形式的專賣意見不統(tǒng)一：一些人強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代意義的酒類專賣管理已經(jīng)不是過(guò)去“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的重現(xiàn)，其重點(diǎn)是突出“專管”而不是“專賣”。同時(shí)建議中央成立統(tǒng)一的酒類管理機(jī)構(gòu)，各省成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。一種意見認(rèn)為，如果實(shí)行了專賣，就要像煙草行業(yè)一樣，實(shí)行供、產(chǎn)、銷一體化管理;但不同意商業(yè)的糖酒公司來(lái)搞，因其政企不分。還有一種意見認(rèn)為，對(duì)酒類的管理仍要實(shí)行“專釀專營(yíng)”。

但許多地方和部門則對(duì)酒類專賣持否定或保留態(tài)度，其理由是：

第一，“專賣”的概念不明確。有的從“壟斷”的意義來(lái)談(供、產(chǎn)、銷一體化，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng))，有的從“專營(yíng)”的意義來(lái)談(國(guó)家指定專營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，其他部門非經(jīng)專營(yíng)機(jī)構(gòu)許可不得生產(chǎn)和運(yùn)輸)，有的從“專管”的意義來(lái)談(但同時(shí)強(qiáng)調(diào)企業(yè)性質(zhì)不變、主管部門不變、財(cái)政結(jié)繳體制不變、銷售渠道不變)。

第二，無(wú)論實(shí)行何種意義的專賣，目前的時(shí)機(jī)都不成熟。首先，我國(guó)酒類產(chǎn)銷企業(yè)數(shù)量大，規(guī)模不等，多種經(jīng)濟(jì)成分并存，像煙草行業(yè)(全國(guó)只有一百六、七十家且基本是國(guó)有企業(yè))那樣實(shí)行供、產(chǎn)、銷一體化管理難以操作和控制。其次，目前許多國(guó)有商業(yè)企業(yè)流動(dòng)資金不足、歷史包袱沉重、與集體和個(gè)體商業(yè)抗衡缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，難以建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的工商關(guān)系,“專營(yíng)”專不起來(lái)。再次，在各管理部門存在的情況下，再層層建立一個(gè)酒類的“專管”部門，不符合國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的原則，也為國(guó)家的財(cái)力所不允許。

第三，酒類專賣不利于建立“統(tǒng)一開放，競(jìng)爭(zhēng)有序”的全國(guó)大市場(chǎng)。多年來(lái)的事實(shí)證明，借酒類產(chǎn)品專賣之名，一些地方設(shè)卡盤查、罰款扣物，搞地方保護(hù)主義。同時(shí)，目前經(jīng)營(yíng)企業(yè)特別是批發(fā)企業(yè)數(shù)量多，經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜，清理整頓工作難度大，專賣將在一定程度上影響個(gè)體私營(yíng)商業(yè)的發(fā)展，不利于繁榮市場(chǎng)、搞活流通。

此外，酒類生產(chǎn)企業(yè)的銷售大多實(shí)行產(chǎn)銷直接見面，如果實(shí)行專賣將增加流通環(huán)節(jié)，加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。

第四，專賣不利于實(shí)現(xiàn)中央提出的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。

一是專賣將加強(qiáng)對(duì)企業(yè)直接的、微觀的干預(yù)，這不符合政府轉(zhuǎn)變職能和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的精神;

二是專賣不利于發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，完全壟斷的行業(yè)將使企業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力，不利于行業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變;

三是專賣不利于搞活企業(yè)。

多年來(lái)的實(shí)踐說(shuō)明，酒類產(chǎn)品好銷利大的時(shí)候，商業(yè)部門就愿意要，否則就毀約。一些企業(yè)每年還要花幾萬(wàn)元錢購(gòu)買專賣發(fā)票，50元買一張準(zhǔn)運(yùn)證，但專賣部門不可能為企業(yè)開拓和保護(hù)市場(chǎng)。此外，酒類企業(yè)的原輔材料目前完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，如果實(shí)行專賣，能否保證其價(jià)格和數(shù)量;酒類產(chǎn)品現(xiàn)在都實(shí)行產(chǎn)銷直接見面，企業(yè)有定價(jià)權(quán)和銷售對(duì)象的選擇權(quán)，如果實(shí)行專賣勢(shì)必打亂企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。其結(jié)果，必然把國(guó)有大企業(yè)捆住、搞死，起到罰優(yōu)獎(jiǎng)劣的作用。許多釀酒企業(yè)不同意實(shí)行專賣，有的酒廠甚至說(shuō)：“我們對(duì)專賣的體會(huì)最深，我們就是沖破專賣發(fā)展起來(lái)的。”

第五，酒專賣不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。酒在貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)具有脫貧致富、多種經(jīng)營(yíng)的作用，如果把酒搞死了，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有影響。要考慮縮小東西部差距問(wèn)題。專賣不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，也不符合國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定》。

第六，專賣不可能解決酒類產(chǎn)銷存在的問(wèn)題。當(dāng)前實(shí)行專賣的行業(yè)(如煙草等)同樣存在著假冒偽劣、走私、稅收流失等問(wèn)題。酒比煙的情況復(fù)雜得多，即使對(duì)酒實(shí)施專賣，也收不到專賣的效果。因此，對(duì)酒類行業(yè)存在的問(wèn)題要解決，應(yīng)該綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)、行政的手段，而不應(yīng)采取專賣這種極端的方式。

此次調(diào)研的基本結(jié)論之一是：簡(jiǎn)單地恢復(fù)過(guò)去的酒類專賣管理方式已不適應(yīng)新形勢(shì)，簡(jiǎn)單地照搬煙草專賣的模式也不合時(shí)宜。產(chǎn)銷合一的酒類管理方式是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的合理模式，但過(guò)渡到這種模式需要多方面創(chuàng)造條件。這就是酒類專賣難以恢復(fù)的根本原因。