依法治酒：從重立法到重落實(shí)

依法治酒是行業(yè)和社會(huì)的共識(shí)，但如何理解和落實(shí)依法治酒則仁者見仁智者見智。

40年來，酒業(yè)經(jīng)歷了從重立法(呼吁出臺(tái)酒法)到重落實(shí)(對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的落實(shí))的轉(zhuǎn)變。

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依法治酒貴在準(zhǔn)確理解

在多年來的全國兩會(huì)上，都有部分代表和委員提出了加快酒類立法的提案或議案;一些社會(huì)人士也有所響應(yīng)，呼吁借鑒國外酒業(yè)或國內(nèi)其他行業(yè)的模式頒布酒法。

這就給人一種印象，似乎依法治酒的基礎(chǔ)和關(guān)鍵就是出臺(tái)一部專門的酒法，甚至細(xì)化到白酒法、葡萄酒法。

但是，千呼萬喚的酒法至今難出臺(tái)，原因何在?

首先，難在酒類產(chǎn)銷錯(cuò)綜復(fù)雜，為酒類立法說起來容易做起來不易;

其次，難在既有歷史的原因又有現(xiàn)實(shí)的問題，既有觀念的撞擊又有利益的博弈，既不能脫離現(xiàn)實(shí)的國情又不能照搬外國的、歷史的、其他行業(yè)的模式;

再次，難在既要有立法的必要性，又要有立法內(nèi)容的具體性，還要有執(zhí)法的可行性。

問題具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

缺乏“共識(shí)”

新中國成立后特別是改革開放以來，國家對(duì)酒類產(chǎn)銷的管理十分重視。早在20世紀(jì)80年代，國務(wù)院就曾多次開會(huì)專門研究酒類管理問題。

1990年，國務(wù)院第129次總理辦公會(huì)，確定由國務(wù)院法制局牽頭會(huì)同商業(yè)、輕工兩部共同起草《酒類管理?xiàng)l例》，但對(duì)是否實(shí)行全國性的酒類專賣“暫不定論”。由于各種原因，該條例中途“流產(chǎn)”。

1996年，筆者參加了由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭組織的酒類專項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，深感各方在一些問題上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)解決問題的建議也不一致，特別是對(duì)實(shí)行何種酒類管理體制爭議很大。

進(jìn)入本世紀(jì)后，由全國政協(xié)、國務(wù)院有關(guān)部門牽頭組織的較大規(guī)模的酒類專項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)又有多次，相信意見分歧的現(xiàn)象仍會(huì)存在。

政策法規(guī)的制定是極其嚴(yán)肅的事，要走社會(huì)調(diào)研討論、專家咨詢論證、領(lǐng)導(dǎo)集體決策的程序。

在有關(guān)各方意見分歧較大的情況下，酒法不可能倉促出臺(tái)。

有無“新意”

改革開放以來，我國出臺(tái)或修改了《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《生產(chǎn)安全法》《商標(biāo)法》《廣告法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律;出臺(tái)了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等行政法規(guī);出臺(tái)了《酒類廣告管理辦法》《酒類流通管理辦法》《酒類批發(fā)經(jīng)營管理規(guī)范》《酒類零售經(jīng)營管理規(guī)范》等部門規(guī)章;對(duì)酒類生產(chǎn)實(shí)行許可證或QS制度，對(duì)酒類流通實(shí)行隨附單制度;《刑法》修正案又規(guī)定對(duì)違反食品安全者最高可處死刑。

應(yīng)該說，現(xiàn)行的法律規(guī)章已覆蓋了酒類生產(chǎn)和流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)酒類產(chǎn)銷的監(jiān)管力度也是空前的。

在此情況下，酒法不能僅僅摘抄現(xiàn)有法規(guī)的有關(guān)條文，合并同類項(xiàng)后匯編成文，而是必須具有新意，能夠解決新問題，實(shí)行新制度新辦法。

問題恰恰在于，一些人士只是泛泛地提出立法的建議，而未能提出立法的具體內(nèi)容，一些人士雖然提出了立法的具體內(nèi)容卻新意不多。因此，這就需要一定的時(shí)間，多方調(diào)研，反復(fù)論證，不可能一蹴而就。

能否“周全”

制定酒法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌兼顧、縝密周全，不能顧此失彼，甚至引發(fā)新的問題。

例如，目前酒類存在的各種弊病，既有法規(guī)不完善，針對(duì)性不強(qiáng)的原因;也有企業(yè)自律性差，社會(huì)責(zé)任感不足的原因;還有產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式落后，產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化不高的原因;更有職能部門監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的原因。

有鑒于此，酒法的制定一定要有大視野，以體現(xiàn)綜合治理的精神;一定要有很強(qiáng)的可行性和可操作性，以利于有關(guān)各方的執(zhí)行和對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督，使酒法真正有用有效。

又如，幾十年來我國對(duì)酒類實(shí)行的是“從田間到餐桌”的全程分段管理模式：農(nóng)業(yè)部門管種植，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)，工商部門管市場，商務(wù)部門管流通，海關(guān)部門管進(jìn)出口，衛(wèi)生部門管衛(wèi)生指標(biāo)，食品藥品監(jiān)管部門管消費(fèi)環(huán)節(jié)。部分地區(qū)還有酒類專管部門，此外還有各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)。如何規(guī)范這些部門的權(quán)力邊界,使其相互協(xié)調(diào)形成監(jiān)管合力而不是互相扯皮形成監(jiān)管真空，也是酒法不能回避的問題。

再如，通過酒法對(duì)酒類的生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)出口企業(yè)實(shí)行許可證制度不失為一個(gè)好辦法。但它需要同有關(guān)的法規(guī)相銜接，還有許多現(xiàn)實(shí)問題需要解決。目前全國有釀酒企業(yè)幾萬家，而酒類批發(fā)和零售企業(yè)恐怕有幾十萬家甚至還要多。如果實(shí)行許可證制度，怎么頒證，誰來頒證;對(duì)無證企業(yè)怎么辦，誰來辦?這些問題都需要通盤考慮。

類似以上的問題還有不少，都需要時(shí)間來逐一的論證，所以酒法不能草率出臺(tái)。

依法治酒難在“體制”

酒類管理體制是目前有爭議的一個(gè)大問題，也是酒法制定的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一些熱心人士提出應(yīng)對(duì)酒業(yè)實(shí)行特殊監(jiān)管，可能指的也是管理體制問題。

酒類管理體制問題已經(jīng)爭論了多年，分歧的重點(diǎn)是要不要實(shí)行專賣管理。爭鳴情況已在前一篇文章中有所論述，此處不再重復(fù)。

面對(duì)如此之大的爭議，是完善還是改變目前的酒類管理體制關(guān)乎全局和長遠(yuǎn)，誰都會(huì)慎之又慎，這是酒法難產(chǎn)的重要原因。

綜上所述，制定符合國情、內(nèi)容完善、利于操作的全國性的酒類管理法規(guī)并非易事，急于求成不可行。

所以，對(duì)依法治酒貴在準(zhǔn)確理解。依法治酒指的是依照法治而非依照人治、依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)而非依據(jù)專門的酒法來治理酒業(yè)。

依法治酒重在嚴(yán)格落實(shí)

改革開放以來，我國基本建成了以憲法為核心的門類較齊全的法律體系。

其中，以食品安全法為核心的一整套法律法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，涵蓋了酒業(yè)的供產(chǎn)銷、人財(cái)物、質(zhì)量包裝標(biāo)識(shí)等各個(gè)方面。

可以說，只要把國家定下的規(guī)矩真正落實(shí)到位，即便沒有專門的酒法，也一樣能保障釀酒行業(yè)的良性發(fā)展;反之，如果企業(yè)有法不依，有章不循，即使有了專門的酒法也會(huì)形同虛設(shè)。

所以，依法治酒重在落實(shí)。要真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究;要以最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的要求、最嚴(yán)肅的問責(zé)、最嚴(yán)厲的處罰，來保證相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)。

因此，依法治酒的關(guān)鍵在于酒類生產(chǎn)企業(yè)和流通企業(yè)等要真正做到學(xué)法、懂法、守法、用法，依法誠信經(jīng)營。

正如人們所言：合格的產(chǎn)品首先是產(chǎn)出來的，其次才是管出來的。

當(dāng)然，“時(shí)移則事異”。某些法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨著形勢(shì)的發(fā)展而有所變化。

2016年11月，我國唯一一部專門針對(duì)酒類的部門規(guī)章——《酒類流通管理辦法》被廢止，與其配套的《酒類流通隨附單》也停止執(zhí)行。但法律法規(guī)的真空并未出現(xiàn)，修改后的《食品安全法 》對(duì)酒類的監(jiān)管更趨嚴(yán)格�！毒祁惲魍�隨附單》的作用也通過信息化技術(shù)再現(xiàn)出來。